第8794章改革提效锐意进取助力新兴区域中心城市建设

　

（一）  学界的争议观点 国家宪法中的哪些规范对特别行政区有效？至今仍存在较大的分歧，主要存在以下几种观点，即整体有效说、全部有效说、部分有效说和效力的区际差异说。

港澳两个特别行政区都有义务通过本地立法来落实国家宪法第1条第2款的规定，这对於保持执政党在国家中的执政地位确实重要。其实，宪法中有关中央国家机关的组成和职权的规定并非都属於一国规范，故并非都适用於特别行政区。

[[30]] （二）  基本法难以完全排他 基本法为处理特别行政区自治范围内事务提供相对充分的规范依据，但如果处理涉及中央与特别行政区关系的事务，基本法就难以自足，有时还得从国家宪法寻求规范依据。[[24]]其实，按规范规定行事也可认为是立法者的主观意图。[2]  参见肖蔚云：《论中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法的关系》，载《北京大学学报》（哲学社会科学版）1990年第3期，第13页。第四，假设有两陈述，其中一个确认规定应为某行为的规范有效，而另一个确认规定不得为某行为的规范有效，此两条规范显然相互矛盾，彼此矛盾的规范不能同时有效。[[46]]当年香港基本法起草委员会对此问题已经形成了共识，指出宪法适用性是视乎地区本身的情况及特殊性，故有涉及社会主义制度、终审权、检察院和法院、地方体制、教育体育事业等条文是不适用於特别行政区，而关於国旗、国徽及首都的条文和直接涉及特别行政区的设立及其制度的条文适用於特别行政区。

[3]  参见丁焕春：《论我国宪法对香港特别行政区的法律效力》，载《法学评论》1991年第3期，第7-8页。[[17]]第三，有学者提出，法的效力和适用不宜混为一谈。基于中央统筹原则，2022年修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）创设了地方人大的区域协同立法制度，赋予了地方政府建立区域协同发展工作机制的职权，为区域合作提供了具有重要意义的一般性制度保障。

（一）央地事权分工的成功实践 《宪法》第3条规定了央地事权分工原则，即事权的层级分工，目的在于加强地方的积极性和主动性。为此，邓小平同志指出，国家的改革开放是为了实行国土空间的梯度式发展，鼓励部分地区先富裕起来，形成示范，带动和帮助其他地区的发展，走向共同富裕。如为了疏解北京的非首都功能，在京的有关单位搬迁到雄安后，职工子女还能否在京完成义务教育，能否在京参加高考等，都需要中央统筹各部门的政策协同。对此，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第80条第2款明确规定：上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督。

五、中央统筹与地方负责的意义 党的二十大报告指出：坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。注释: [1]参见《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第720-725页。

进入专题： 区域协调发展 区域治理 中央统筹 地方负责 。在2018年新发展理念入宪后，中共中央、国务院发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，确立了区域协调发展的五大原则，即坚持市场主导与政府引导相结合，坚持中央统筹与地方负责相结合，坚持区别对待与公平竞争相结合，坚持继承完善与改革创新相结合，以及坚持目标导向与问题导向相结合。中央统筹并不是中央要直接处理具体的区域治理事务，而是要与地方负责相结合。这也说明，我国宪法上的央地事权分工原则尽管没有相配套的立法或制度，但中央却在区域治理的实践中探索出了实施路径和有效方案。

在上述市场经济体制和央地事权分工改革的基础上，总结实行央地分级管理、以地方为主原则的经验，以习近平同志为核心的党中央于2015年在关于十三五规划的建议中提出了协调发展的新理念，要求实现区域协调发展。宪法适用于我国的全部领域，包括特别行政区。区域协调是我国五大发展理念的重要组成部分，是中国特色区域治理实践和成功经验的高度概括和理论提升。1991年开始实施的第八个五年计划将以往的地区协作发展成为区域合作，并提出了区域合作的互惠互利、风险共担、发挥优势原则。

区域协调发展已成为新时代治国方略的重要组成部分，是区域治理的中国方案。统筹既体现了法律上的统一领导，又赋予了实施者较大的自主空间，在表现形式上更多是具有较大弹性的规划和指导意见。

三、中央统筹与地方负责的内涵 国家的行政区划治理侧重于对人的治理，主要在于实现公共秩序。上述决定中提出的区域协调，既包括地区协作又包括区域合作，既需要地方的主动协调发展又需要中央对区域发展的统一协调即统筹。

《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第279-280页。毛泽东主席的上述主张并不是他的个人观点，而是在调查研究基础上经中央政治局集体讨论而形成的中央政策。四、中央统筹与地方负责的任务 中央统筹与地方负责原则明确了中央和地方在区域协调中各自的基本任务。这种事权分工是以行政区划为单位的。国家发布的区域规划都是在集中地方意见的基础上编制并实施的。补充性原则所强调的是上级只有在下级无力解决时才负责处理。

来源：《行政法学研究》2023年第2期。这样，区域治理的原则既包括处理政府与市场关系的原则又包括处理政府间关系的原则，既包括处理政府间层级关系的原则又包括调整政府间横向关系的原则。

其中的原因不仅仅在于我们思想认识不足，还在于法制很不完备，也很不受重视。叶必丰，法学博士，上海交通大学凯原法学院教授。

2003年，中共中央决定进一步完善社会主义市场经济体制。那么，这一原则是怎么发展起来的？基本内涵和任务是什么？有什么样的法律意义？ 一、我国区域治理问题的提出 新中国成立后，面临的首要任务是如何维护国家的独立和统一，同时面临着如何建设社会主义、怎样治理国家的问题。

大湾区战略的一个原则是维护中央的全面管治权和保障特别行政区的高度自治权有机结合。在第一个五年计划实施三年半后的1956年，毛泽东主席作了《论十大关系》的重要讲话，就其中的两大关系专门阐述了中央与地方以及地方与地方之间的关系。在地区协作阶段，中央对地区平衡发展的布局并没有制度化的努力。[6]当然，大湾区战略原则的形成，则是以中央统筹与地方负责相结合原则为直接母本，针对香港和澳门特别行政区的具体情况而进行的借鉴。

对省际、市际之类跨行政区地方关系，毛泽东主席虽然只是附带性地分析，但这些分析却弥足珍贵，对后来的区域合作至关重要。[4]参见叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，载《现代法学》2016年第2期，第38页。

[2]参见《邓小平文选（1975-1982年）》，人民出版社1983年版，第289、292、299页。另一方面地方事权也可能导致行政壁垒，影响市场的统一。

但一方面地方事务往往具有外溢性，不可能完全局限于本行政区域。领导与执行适用于治理主体的职责分工，也是我国组织法上所采用的分类，但难以充分体现执行者的主动性和积极性。

因此，我们既要解决思想问题，也要解决制度问题，在宪法上规定不允许权力过分集中的原则。这包括确立区域协调的指导思想、总体目标和基本原则，规划重大区域协调发展战略，构筑区域协调发展体系，推动各国家级重大区域战略的融合发展以及国家级重大区域战略与一带一路倡议的融合发展，促进发达地区与欠发达地区以及陆海协调发展，实施城乡一体化协调发展的重大举措，明确区域协调发展的重要任务。对国家治理活动既可以按决策、执行和监督进行分类，也可以按领导和执行进行分类。根据这一原则，我国进行了一系列摸着石头过河式的扩大地方自主权改革。

这就意味着，中央统筹与地方负责相结合原则直接支持了大湾区战略原则的形成。在市场经济体制基本完善和事权分工框架大体形成后，我国形成了真正的区域治理理念即区域协调。

中央统筹与地方负责原则是区域治理原则的有机组成部分，只是中央与地方关系上的一项指导原则。但在第七个五年计划收官之前，我国一直实行计划经济体制，地方自主权仍比较有限，地方的积极性并没有得到充分发挥。

中央统筹意味着中央负责区域治理事务的制度建设。二、我国区域治理原则的形成 《论十大关系》所确立的央地政策，经过二十多年的实践，有经验也有教训。

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